Le polémique arrêt du 25 octobre 2017 fait grand bruit dans les médias et dans l’opinion publique.

Or, l’injonction faite au Maire de Ploërmel de procéder – dans un délai de 6 mois – au retrait de la croix installée sur l’arche surplombant la statue de Jean-Paul II, s’appuie sur une décision prise en violation de l’article 28 de la loi du 9 décembre 1905, concernant la séparation des Eglises et de l’Etat.

L’arrêt du Conseil d’Etat s’articule autour du régime de l’entrée en vigueur et de la sortie des actes non-réglementaires non-créateurs de droits.

Bref rappel des faits :

La Commune de Ploërmel a accepté, par délibération du 28/10/2006, d’implanter une statue du pape Jean-Paul II – don de son sculpteur – sur la place éponyme de la Commune.

L’ouvrage effectivement installé se compose de la statue représentant le pape, surplombée d’une arche supportant une grande croix.

La Fédération morbihannaise de la libre pensée, Madame J. et Monsieur Q. ont demandé, par courriers adressés au Maire respectivement reçus les 6 avril et 26 juin 2012, de retirer de tout emplacement public de Ploërmel le monument consacré au pape Jean-Paul II.

Le silence du Maire a fait naître trois décisions implicites de rejet.

Par jugement du 30/04/2015, le Tribunal administratif de Rennes a annulé les décisions contestées du Maire de Ploërmel et lui a enjoint de procéder, dans le délai de 6 mois à compter de la notification du jugement, au retrait de son emplacement actuel le monument dédié au pape Jean-Paul II.

Par arrêt du 15/12/2015, la Cour administrative d’appel de Nantes a annulé ce jugement et rejeté les conclusions des trois requérants.

Au motif que si effectivement la délibération du 28/10/2006 viole les dispositions de l’article 1er de la Constitution du 4/10/1958 et de l’article 28 de la loi du 9/12/1905, concernant la séparation des Eglises et de l’Etat. Il n’en demeure pas moins que le Conseil municipal n’est tenu « de procéder à l’abrogation d’une décision non-réglementaire qui n’a pas créé de droits que si cette décision est devenue illégale à la suite de changements dans les circonstances de droit ou de fait intervenus postérieurement à son édiction ».

Selon la CAA, la délibération du 28/10/2006 est devenue définitive à la date des demandes et l’illégalité alléguée existe ab initio.

La Fédération morbihannaise de la libre pensée, Madame J. et Monsieur Q. se sont donc pourvus en cassation.

 Le Conseil d’Etat annule partiellement l’arrêt de la CAA de Nantes, « en tant qu’il porte sur les conclusions relatives aux décisions de refus de retirer l’arche et la croix installées en surplomb de la statue du pape Jean-Paul II » (article 2 du dispositif).

Et ce, après avoir identifié non pas une, mais deux décisions non-réglementaires.

L’une devenue définitive passés les délais de recours et de retrait, illégale depuis son origine : La délibération du 28/10/2006 par laquelle le Conseil municipal de Ploërmel accepte le don, par son sculpteur, de la statue représentant le pape Jean-Paul II sur la place éponyme de la Commune.

L’autre prise par le Maire de Ploërmel – non-définitive faute d’avoir été publiée et rendue opposable aux tiers, également illégale ab initio – autorisant l’installation, en surplomb de la statue, d’une arche et d’une croix.

C’est cette seconde décision dont le Conseil d’Etat a prononcé l’annulation.

I/   Du caractère non-réglementaire des décisions relatives à l’installation du monument litigieux sur la place de Ploërmel

La CAA de Nantes et le Conseil d’Etat s’accordent pour interpréter les décisions relatives à l’installation d’un ouvrage sur une place publique communale, de « décisions non-réglementaires ».

L’article L. 200-1 du Code des relations entre le public et l’administration (CRPA), après avoir indiqué qu’« on entend par « actes » les actes administratifs unilatéraux décisoires et non-décisoires », précise que « les actes administratifs unilatéraux décisoires comprennent les actes réglementaires, les actes individuels et les autres actes décisoires non-réglementaires. Ils peuvent être également désignés sous le terme de décisions, ou selon le cas, sous les expressions de décisions réglementaires, de décisions individuelles et de décisions ni réglementaires ni individuelles ».

Selon R. Chapus (Droit administratif général, tome 1), les décisions non-réglementaires – qu’il identifie comme « décisions d’espèce » – sont celles qui édictent « des normes d’espèce, se rapportant à une situation ou à une opération particulière ».

Telle est donc la qualité des décisions autorisant l’installation du monument sur la place Jean-Paul II.

Si le CRPA s’abstient de définir les différentes catégories de « décisions administratives » laissant cette tâche aux juges administratifs, il en fixe le régime juridique.

L’entrée en vigueur des décisions non-réglementaires « est subordonnée à l’accomplissement de formalités adéquates de publicité, notamment par la voie, selon les cas, d’une publication ou d’un affichage, sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires ou instituant d’autres formalités préalables » (art. L. 221-7 renvoyant à l’article L. 221-1 du CRPA).

Quant à la sortie de l’ordonnancement juridique des décisions non-réglementaires définitives, il est désormais régi par l’alinéa 2 de l’article L. 243-2 du CRPA : « L’administration est tenue d’abroger expressément un acte non-réglementaire non-créateur de droits devenu illégal ou sans objet en raison de circonstances de droit ou de fait postérieures à son édiction, sauf à ce que l’illégalité ait cessé ».

Autrement dit, alors que l’administration est « tenue d’abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d’objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu’elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures » (art. L. 243-2, al. 1er, du CRPA), seul un changement des circonstances de droit ou de fait postérieur à l’édiction d’une décision non-réglementaire doit conduire à son abrogation.

 

II/ Du caractère non-exécutoire de la décision illégale autorisant l’installation d’une arche et d’une croix en surplomb de la statue de Jean-Paul II

Pour qu’une décision non-réglementaire entre en vigueur ou soit rendue exécutoire, elle doit absolument avoir été adéquatement « publiée ».

Autrement dit, avoir été rendue opposable aux tiers.

Ce n’est qu’une fois que la ou les mesures de publicité auront été respectées, que la décision exécutoire deviendra définitive passés les délais de recours et de retrait.

En l’espèce, le Conseil d’Etat a examiné le régime de chacune des deux décisions non-réglementaires en présence.

En premier lieu, la délibération du Conseil municipal de Ploërmel du 28/10/2006 acceptant le don de la statue de Jean-Paul II, a dûment été publiée. Il en résulte que cette décision « était devenue définitive à la date des demandes d’abrogation » des requérants.

La CAA de Nantes a donc pu « en déduire sans erreur de droit que le Maire n’était pas tenu d’abroger la décision d’implanter le monument en tant que celui-ci se compose de la statue de Jean-Paul II, dès lors que l’illégalité invoquée à l’encontre de cette décision non-réglementaire non-créatrice de droit l’affectait dès son adoption ».

Puisque la décision non-réglementaire exécutoire était illégale depuis son édiction et que seules celles devenues illégales doivent être abrogées par l’administration ;

Dès lors, le Maire a valablement pu s’opposer à faire droit à la demande d’abrogation des requérants.

La justice administrative doit donc rejeter toute action visant à l’enlèvement de la statue de Jean-Paul II érigée en 2006 sur la place éponyme de Ploërmel.

En second lieu, la décision non-réglementaire par laquelle le Maire accepte de faire surplomber la statue d’une arche et d’une croix n’a « fait l’objet d’aucune mesure de publicité de nature à faire courir les délais de recours à son encontre ».

Le Conseil d’Etat constate que la décision du Maire est non-exécutoire faute d’avoir été publiée dans le Recueil des actes administratifs de la Commune (v. L. 2127-24, al. 2, du CGCT).

Il décide donc d’en examiner la légalité.

Pour ce faire, il la confronte aux dispositions de l’article 28 de la loi du 9/12/1905 :

« Il est interdit, à l’avenir, d’élever ou d’apposer aucun signe ou emblème religieux sur les monuments publics ou en quelque emplacement public que ce soit, à l’exception des édifices servant au culte, des terrains de sépulture dans les cimetières, des monuments funéraires ainsi que des musées ou exposition ».

Le Conseil d’Etat constate que « la statue du pape Jean-Paul II, érigée en 2006 sur une place publique de la Commune de Ploërmel, est, ainsi qu’il a été dit, surplombée d’une croix de grande dimension reposant sur une arche, l’ensemble monumental étant d’une hauteur de 7,5 mètres hors socle.

Si l’arche surplombant la statue ne saurait, par elle-même, être regardé comme un signe ou emblème religieux au sens de l’article 28 de la loi du 9/12/1905, il en va différemment, eu égard à ses caractéristiques, de la croix ».

Et, la Haute juridiction administrative de conclure :

« (…) l’édification de cette croix sur un emplacement public autre que ceux prévus par l’article 28 de la loi du 9/12/1905 méconnaît ces dispositions, sans que la Commune et l’association intervenante en défense soient utilement fondées à se prévaloir ni du caractère d’œuvre d’art du monument, ni de ce que la croix constituerait l’expression d’une forte tradition catholique locale, ni de la circonstance, au demeurant non établie, que la parcelle communale sur laquelle a été implantée la statue aurait fait l’objet d’un déclassement postérieurement aux décisions attaquées ». 

 

Conclusion :

Si la place Jean-Paul II de Ploërmel conservera la statue, la Commune est condamnée à ôter la croix installée sur l’arche.

Il n’en demeure pas moins que la statue, comme la croix, sont affectées des mêmes vices de légalité : violation de l’article 28 de la loi de 1905.

Seulement, la première est couverte par une décision administrative devenue définitive et donc inattaquable, alors que la seconde était non-exécutoire donc annulable et annulée.

CABINET DUCOURAU & AVOCATS

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