L’occupation et l’utilisation du sol naturel ou agricole en cinq Réponses ministérielles (JO Sénat du 23/03/2017)

Le Sénateur Jean-Louis Masson est l’un des grands contributeurs des questions au Gouvernement, tout particulièrement en matière immobilière.

Cinq d’entre elles – posées entre 2015 et 2016 – ont (enfin) reçu réponse.

Cinq réponses publiées au JO du Sénat du 23 mars 2017, relatives à l’utilisation et à l’occupation des sols en espace naturel, voire en zone agricole « A ».

Leur examen croisé est l’occasion de faire le point sur :

  • La préservation des terres agricoles identifiées et classées « A » par le PLU ;
  • La construction en espace naturel et agricole

1°/ Préservation des terres agricoles identifiées et classées « A » par le PLU

a/ Par sa question enregistrée n° 17.127, le Sénateur Masson interroge le Gouvernement sur le pouvoir des Communes d’opposer une interdiction totale de construire en zone «A», en ce y compris les « constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole ».

Au visa des articles L. 151-11 et (surtout) R. 151-23 du Code de l’urbanisme, le Ministère en charge de l’urbanisme répond que « la mise en place d’une zone agricole totalement inconstructible est possible ». En effet, l’article R. 151-23 précise qu’en zone A « peuvent être autorisées (…) les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole ou au stockage et à l’entretien de matériel agricole par les CUMA agréées au titre de l’article L. 525-1 du Code rural et de la pêche maritime ».

Puis, le Ministère tempère son propos : « s’agissant d’une interdiction extrêmement contraignante pour ces zones, elle devra être mise en œuvre avec précaution ».

Pour que l’interdiction absolue de construire en zone A ne puisse être entachée d’«erreur manifeste d’appréciation», l’autorité chargée de l’adoption du PLU doit motiver sa décision et la justifier par des circonstances particulières liées à la nature des exploitations agricoles en présence …

À défaut et dès lors que l’exploitation de telle ou telle terre agricole, grevée d’une interdiction absolue de construire, exige et suppose l’édification de bâtiments « agricoles » ; l’exploitant est en droit d’opposer à l’autorité compétente les termes de l’article L. 243-2 du Code des relations entre le public et l’administration (CRPA) :

« L’administration est tenue d’abroger expressément un acte réglementaire [tel qu’un PLU] illégal ou dépourvu d’objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu’elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l’illégalité ait cessé » …

b/ La question enregistrée n° 19.789 fait état d’une toute autre réalité, celle imaginée par un administré, propriétaire d’un terrain situé en zone A, consistant à « procéder au revêtement intégral de ce terrain par des agrégats du type « tout venant compacté » de sorte que ce terrain a perdu sa vocation agricole ».

Alors que cet administré soutient que cette opération « ne relève d’aucune déclaration ou autorisation au titre de l’Urbanisme et ne traduit aucune infraction aux règles d’urbanisme », le Sénateur Masson interroge le Gouvernement sur son bien-fondé.

Dans sa longue réponse, le Ministère chargé de l’urbanisme rappelle le régime de contrôle des exhaussements du sol :

  • Hauteur ≤ à 2 mètres sur une superficie < à 100 m2 = dispensés de toute formalité d’urbanisme ;
  • Hauteur > à 2 mètres sur une superficie ≥ à 100 m2 = déclaration préalable de travaux (R. 421-23 f) du Code urba.) ;
  • Hauteur > à 2 mètres sur une superficie ≥ à 2 hectares = permis d’aménager (R. 421-19 k) du Code urba.).

Puis, il précise que la dispense de toute autorisation ne rend pas moins opposables – à toute personne publique ou privée – le respect des prescriptions du PLU qui viendraient « édicter des règles interdisant ou imposant des prescriptions spéciales à tout exhaussement de terrain (…) [notamment] pour la préservation des ressources naturelles et des paysages ou en raison de l’existence de risques tels que les inondations, les éboulements ou les affaissements ».

Il importe d’ajouter que l’action d’un administré ayant pour objet et tout le moins pour effet d’annihiler des terres jusqu’alors identifiées « agricoles » est passible de poursuites, sur le fondement de l’article L. 610-1 du Code de l’urbanisme.

Peut effectivement être considérée comme une violation du PLU l’action intentionnelle visant à faire disparaître le caractère « agricole » ayant justement motivé le classement des terres en zone A, voire en zone N. Et ce, dans le dessein d’imposer à l’administration leur « déclassement » en zone AU ou U …

Le Code de l’urbanisme précise que le PLU classe en zone « A » ou « N », « les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles » (art. R. 151-22), ainsi que ceux « à protéger en raison soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; (…) soit de leur caractère d’espaces naturels ; soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d’expansion des crues » (art. R. 151-24 du Code).

Conclusion du 1°/ :

Le protectionnisme exacerbé est porteur d’une erreur manifeste d’appréciation, susceptible de provoque l’annulation (partielle) du PLU.

Quant au sabotage des terres classées agricoles, il est passible de poursuites sur le fondement de l’article L. 610-1 du Code de l’urbanisme.

2°/ Régime de construction en espace naturel et agricole

a/ Le Sénateur Masson soumet au Gouvernement le cas pratique suivant :

« Un périmètre inconstructible de 100 mètres a été prévu par un PLU autour d’une écurie où se trouvent des bovins en stabulation. (…) l’exploitant agricole transforme, ensuite, une grange de stockage de paille en un lieu complémentaire de stabulation (…). Le périmètre inconstructible de 100 mètres est-il élargi ou reste-t-il inchangé au motif qu’il n’y a eu aucune déclaration, ni aucun acte administratif modifiant les documents d’urbanisme ? » (Q. n° 18.839).

Le Ministère chargé de l’urbanisme, au visa de l’arrêté du 27 décembre 2013 [il serait plus précis de viser « les » arrêtés du 27/12/2013], relatif aux prescriptions générales applicables aux élevages relevant du régime des ICPE, et de l’article L. 111-3 du Code rural et de la pêche maritime, rappelle que les annexes des bâtiments d’élevage relevant de la Nomenclature des ICPE – telles que « les bâtiments de stockage de paille et de fourrage » – :

d’une part sont soumises au respect des règles de distance minimale de 100 mètres « des habitations ou locaux habituellement occupés par des tiers»,
et d’autre part bénéficient de la règle de « réciprocité » à l’égard des bâtiments d’habitation ou locaux occupés par des tiers.
Le Ministère rappelle également que de telles règles sont « indépendantes de l’inscription du périmètre d’inconstructibilité dans les documents d’urbanisme et s’appliquent, que [le PLU] les ait retranscrites ou non ».

Par contre, la réponse ministérielle oublie d’indiquer que depuis le 1er mars 2017, les « autorisations ICPE » sont considérées comme des « autorisations environnementales » (articles L. 181-1 et s. du Code de l’environnement, créés par l’ordonnance n° 2017-80 du 26/01/2017).

Et que désormais, « toute modification substantielle » de l’activité couverte

  • soit par une autorisation environnementale,
  • soit par une demande d’enregistrement ou une déclaration ICPE,
    suppose, respectivement, « la délivrance d’une nouvelle autorisation » (art. L. 181-14 du Code de l’env.) ou le renouvellement par l’exploitant de « sa demande d’enregistrement ou de sa déclaration » (art. L. 512-15 du Code de l’env., modifié par l’ordonnance du 26/01/2017, précitée).

Reste à savoir à quelles conditions, la transformation d’une annexe – telle qu’une grange de stockage de paille – en stabulation génère au sens du Code de l’environnement une « modification substantielle » de l’élevage …

b/ La question n° 19.141 donne l’occasion au Gouvernement de préciser que l’installation des abris de chasse et des miradors en espace rural est soumise au régime de droit commun des autorisations d’urbanisme.

Selon leurs caractéristiques, celles de ces constructions présentant un caractère de permanence :

Soit échappent à toute autorisation : hauteur (H) ≤ à 12 m + surface de plancher (SDP) ≤ à 5 m2 + emprise au sol (EAS) ≤ 5 m2 (art. R. 421-2 du Code urba.);
Soit supposent une DP de travaux : H ≤ à 12 m + SDP entre 5 m2 et 20 m2 + EAS entre 5 m2 et 20 m2, ou H > à 12 m + SDP ≤ 5 m2 + EAS ≤ 5 m2 (art. R. 421-9 a/ et c/ du Code urba.) ;
Soit sont soumises au régime du PC : H > à 12 m ou SDP > à 20 m2 ou EAS > à 20 m2.
Par contre, les abris de chasse et autres miradors destinés « à être périodiquement démontés et réinstallés » peuvent bénéficier du régime des « constructions saisonnières » des articles L. 432-1 et L. 432-2 du Code de l’urbanisme.

Leur première installation suppose – quelque soit leur hauteur, SDP ou EAS – un permis de construire précisant « la ou les périodes de l’année pendant lesquelles la construction doit être démontée ». Leur réinstallation, auxdites périodes, est libre de toute autorisation d’urbanisme.

Enfin, la construction et l’occupation d’un abri de chasse est bien évidemment fonction de son autorisation ou du moins de sa non-interdiction par le Règlement du PLU, le cas échéant opposable sur le territoire communal …

c/ Le Sénateur Masson s’émeut, pour finir, de l’effet kafkaïen du parallélisme des réglementations, à partir de la situation concrète suivante :

« Une commune a réservé d’anciennes portions communales pour y implanter sa station d’épuration (…) Lorsqu’au titre de la loi sur l’eau, la DDT a instruit le dossier (…) elle n’a émis aucune réserve liée à l’existence des arbustes et des jeunes arbres qui avaient poussé. Or, la même DDT vient de verbaliser la commune pour défrichement sans autorisation, alors qu’elle avait donné son approbation sans aucune observation pour le projet de création de la station d’épuration (…) ».

Le Sénateur interroger le Ministère chargé de l’agriculture sur « la notion de Guichet unique permettant de centraliser l’instruction des dossiers des communes » (Q. n° 24.140).

Le Gouvernement vise, cette fois – sans pour autant la nommer … –, la procédure de l’« autorisation environnementale » régie par les nouveaux articles L. 181-1 et s., R. 181-1 et s. et D. 181-1 et s. du Code de l’environnement, issus de l’ordonnance éponyme précitée, et de ses décret d’application n° 2017-81 et n° 2017-82, tous trois en date du 26 janvier 2017.

Depuis le 1er mars 2017, l’« autorisation environnementale » est applicable aux installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) du I de l’article L. 214-3 du Code de l’environnement, telles que les stations d’épuration (v. annexe de l’art R. 214-1).

L’article L. 181-2 prévoit que l’autorisation environnementale (de la station d’épuration) tient lieu de l’autorisation de défrichement.

Si l’autorisation environnementale ne vaut pas autorisation d’urbanisme, le Code de l’environnement organise l’articulation entre la première et la seconde :

Le permis de construire (la station d’épuration) peut être délivré avant mais ne pourra recevoir exécution qu’après la délivrance de l’autorisation environnementale (art. L. 181-30) ;
L’autorisation environnementale peut être rejetée lorsque l’autorisation d’urbanisme du projet « apparaît manifestement insusceptible d’être délivrée eu égard à l’affectation des sols définie par le PLU ou le document en tenant lieu ou la carte communale en vigueur au moment de l’instruction» (art. L. 181-9).
Conclusion du 2°/ :

L’édification des bâtiments agricoles est certes soumise – à l’instar des constructions liées à la chasse – au régime des autorisations d’urbanisme. Leur occupation et utilisation sont encadrées par la Nomenclature et le régime des ICPE, avec en toile de fond le principe de « réciprocité » des règles d’éloignement avec les constructions d’habitation.

Quant à l’autorisation de bâtir et d’exploiter des constructions d’intérêt collectif supposant un défrichement, elle est désormais simplifiée par le régime des « autorisations environnementales ».

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Catégories :DROIT DE L'URBANISME

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