ZAC et Expropriation : deux opérations complexes distinctes

À l’occasion d’une affaire Ministère de l’Intérieur c/ Association de vigilance sur le patrimoine et l’environnement de Saint-Ouen, la Cour administrative d’appel de Versailles – dans un arrêt de renvoi suite à l’annulation de son arrêt du 9 juin 2011 par le Conseil d’Etat rendu le 24/03/2016 (req. n° 14VE00166) – vient rappeler les caractéristiques des « opérations complexes ».

Un requérant peut obtenir l’annulation d’une décision finale en excipant de son illégalité, en tant que prise sur le fondement d’une décision initiale et/ou intermédiaire certes définitive(s) mais non moins entachée(s) d’illégalité.

La Cour administrative d’appel de Versailles précise qu’il existe deux types de « brochettes » de décisions :

• Celles où la décision finale « a été prise pour application du premier acte » ou décision en présence ;
• Celles où le premier acte ou décision « constitue la base légale» de la décision finale objet du recours.

Or, selon les juges versaillais :

« (…) les actes portant déclaration d’utilité publique pris en vue de l’acquisition par voie d’expropriation des terrains nécessaires à la réalisation d’une ZAC ne sont pas des actes pris pour l’application de la décision d’un maire de signer la convention, approuvée par délibération du conseil municipal, par laquelle la commune a confié à une société l’aménagement de cette zone, laquelle ne constitue pas davantage leur base légale, alors même que la déclaration d’utilité publique a été prise pour permettre la réalisation de cette opération d’aménagement et qu’elle précise, à titre d’information, l’identité de l’aménageur ».

Autrement dit, une opération de ZAC génère deux séries d’opérations complexes autonomes l’une de l’autre :

• D’une part, l’opération de création de la ZAC générant : délibération décidant de la création d’une ZAC, délibération approuvant le périmètre et le programme d’équipement, délibération approuvant le bilan de la concertation préalable à la création, arrêté créant la ZAC, arrêté approuvant la passation de la convention d’aménagement ;
• D’autre part, l’opération d’expropriation dans le périmètre de la ZAC (phase administrative) : arrêté préfectoral de déclaration d’utilité publique (DUP) et arrêté de cessibilité.

Puisque la décision par laquelle le Maire de Saint-Ouen signe la convention d’aménagement avec la SEMISO est déconnectée de l’opération d’expropriation ;

Dès lors, le juge administratif ne peut que rejeter l’action visant l’annulation, tant de l’arrêté portant DUP, que de l’arrêté de cessibilité des parcelles au motif que prises sur le fondement de la décision de création de la ZAC entachée d’illégalité …

Par contre, la Cour administrative d’appel de Versailles retient un autre moyen d’illégalité et donc d’annulation des deux décisions de la phase administrative de l’expropriation (soit, l’arrêté portant DUP et l’arrêté de cessibilité).

Il s’avère qu’au cours de la procédure contentieuse, les parties à la convention publique d’aménagement – Commune de Saint-Ouen et la SEMISO – ont procédé à sa résolution.

Or, la résolution d’une convention provoque sa disparition juridique, à effet rétroactif.

Puisque « la SEMISO doit être regardée comme n’ayant jamais eu la qualité de concessionnaire de l’aménagement de la ZAC » ;

Dès lors et ipso facto, l’ensemble des décisions relatives à la phase administrative de l’expropriation des parcelles identifiées dans le périmètre de la ZAC, dressées au profit de la SEMISO aménageur, deviennent sans objet et doivent donc être annulées …

Ou comment le changement de base légale du recours peut permettre l’arriver au résultat escompté par les requérants. En l’occurrence, l’anéantissement de l’opération d’expropriation.

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