Domaine public : virtuel ou réel ?

Nous avons été nombreux à croire qu’il y aurait « un avant et un après Code général de la propriété des personnes publiques » en matière d’identification d’un bien immobilier comme dépendance du domaine public.

Avant l’entrée en vigueur du CGPPP, la jurisprudence Eurolat consacrait le concept de la domanialité publique « virtuelle » (CE, 6/05/1985 : req. n° 41.589 – 41.699 ; publié au Lebon).

La « virtualité » était poussée à l’extrême, au point que la domanialité publique risquait de sombrer dans l’« hypothétique ». Il suffisait que la personne publique ait prévu « de façon certaine » que l’un de ses biens serait spécialement aménagé en vue d’un service public, pour ipso facto bénéficier du régime protecteur de la domanialité publique (inaliénabilité, imprescriptibilité, conservation) …

Le CGPPP, entré en vigueur le 1^er juillet 2006, était donc censé endiguer la coulée « domaine public virtuel » via son article L. 2111-1 :

« Le domaine public d’une personne publique (…) est constitué des biens lui appartenant qui sont

soit   affectés à l’usage direct du public,

soit   affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public »

Le Conseil d’Etat s’est même plu à commenter l’impact du CGPPP sur sa jurisprudence Eurolat, dans le considérant de principe suivant :

depuis le 1^er juillet 2006, « l’article L. 2111-1 du CGPPP (…) exige, pour qu’un bien affecté au service public constitue une dépendance du domaine public, que ce bien fasse déjà l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public »

(v. CE, 8/04/2013, Cne de Villeneuve-les-Béziers : req. n° 363.738 ; publié au Lebon et CE, 29/06/2015, Centre hospitalier de Menton : req. n° 368.299)

Mais voilà que la Haute juridiction administrative réalise qu’une lecture trop stricte de l’article L. 2111-1 fera échapper au régime protecteur de la domanialité publique des biens d’ores et déjà acquis par la personne publique – le cas échéant, par expropriation –, destinés à être affectés à un service public, mais encore seulement sur le point ou en cours d’aménagement …

Pendant leur période « d’aménagement » ces biens doivent-ils être soumis au régime de droit commun de la propriété privée ?

La collectivité publique doit-elle, à l’égard de tels biens, être traitée comme un propriétaire ordinaire ?

À ces questions, le Conseil d’Etat répond par la « négative » dans un arrêt du 13 avril 2016, Commune de Baillarques (req. n° 391.431) :

« Considérant que, quand une personne publique a pris la décision d’affecter un bien qui lui appartient à un service public et que l’aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public peut être regardé comme entrepris de façon certaine, eu égard à l’ensemble des circonstances de droit et de fait, telles que, notamment, les actes administratifs intervenus, les contrats conclus, les travaux engagés, ce bien doit être regardé comme une dépendance du domaine public »

 

Bilan, dans son arrêt Commune de Baillarques d’avril 2016 le Conseil d’Etat encadre sa jurisprudence Eurolat 1985 pour en éviter les dérives.

Pour qu’un bien appartenant à une collectivité publique puisse « virtuellement » être appréhendé comme une dépendance de son domaine public, le propriétaire devra justifier – par un faisceau d’indices constitué  de « circonstances de droit et de fait » –, que l’aménagement indispensable est effectivement et réellement engagé.

En l’espèce, le Conseil d’Etat a considéré que les travaux de réalisation du plan d’eau artificiel destiné à la pratique d’activités sportives et de loisirs par la Commune de Baillargues étaient suffisamment engagés pour que les parcelles expropriées.

De ce fait, ces parcelles expropriées étaient insusceptibles d’être bornées …

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