Autorisations d’exploitation commerciale et urbanisme

Analyse croisée des arrêts CE, 9 déc. 2025, Codim : req. n° 470864 et CE, 23 déc. 2025, Vaudry Distribution : req. n° 494747

Les deux arrêts du Conseil d’État précisent :

D’une part le contrôle du juge sur la motivation des avis de la CNAC et l’usage des critères d’aménagement du territoire et de développement durable (Codim).

D’autre part, le régime de la dispense d’autorisation d’exploitation commerciale (AEC) dans le périmètre des opérations de revitalisation de territoire (ORT) (Vaudry Distribution).

Ils confirment la montée en intensité normative du contentieux de l’urbanisme commercial, à la croisée du Code de commerce, du Code de l’urbanisme, des ORT et des objectifs ZAN et climat.

1°/ Un cadre commun : AEC, urbanisme et objectifs de durabilité

Les deux arrêts reposent sur le triptyque formé par les articles L. 752‑1, L. 752‑1‑1 et L. 752‑6 du Code de commerce, qui déterminent le champ des AEC.

Le Conseil d’État articule ce socle avec les objectifs du Code de l’urbanisme, notamment la gestion économe de l’espace et la lutte contre l’artificialisation définies à l’article L. 101-2-1, dans le prolongement de la loi climat et résilience.

Ces décisions s’inscrivent dans un mouvement plus ancien, issu de la loi Royer puis consolidé par la loi ELAN (réforme de l’urbanisme commercial, notamment via l’article 166) et par la loi Climat et résilience, qui fait de l’AEC un instrument de régulation territoriale au service de la sobriété foncière et de la revitalisation des centralités urbaines.

2°/ Espèce Codim : renforcement de la rigueur de l’avis motivé de la CNAC

La société Codim sollicitait un permis de construire valant AEC pour étendre un supermarché « Super U » afin de porter sa surface de vente de 3.827 m² à 6.000 m², et créer un « drive »  de 7 pistes à Montaigu-Vendée.

À la suite de l’avis défavorable de la CNAC, le Maire refuse le permis de construire.

La Cour administrative d’appel de Nantes annule ce refus, en jugeant que la CNAC s’était méprise en retenant que le projet litigieux était de nature à compromettre, d’une part l’objectif d’aménagement du territoire et d’autre part celui de développement durable, respectivement prévus au 1° et 2° de l’art. L. 752-6 du Code de commerce.

La Cour considère que la CNAC s’était bornée à opposer de manière générale le fait que « l’extension du centre commercial conduirait à étendre un pôle commercial de périphérie au détriment du centre-ville de Montaigu-Vendée et de ceux des autres communes de la zone de chalandise » dont le taux de vacance commerciale était de 6 %. L’arrêt enjoint à la CNAC de rendre un nouvel avis sur le projet dans les 3 mois.

Le Conseil d’État annule cet arrêt et renvoie l’affaire à la même Cour :

Le Conseil d’État reproche à la CAA d’avoir dénaturé les pièces du dossier. Dans son avis, la CNAC ne s’est pas limitée à des considérations générales, mais a mobilisé des éléments précis et chiffrés concernant notamment :

• L’implantation du projet dans la trame urbaine et commerciale ;
• Ses effets sur l’animation du centre‑ville et des autres polarités ;
• Les flux de déplacements et l’accessibilité ;
• La consommation d’espace, l’artificialisation des sols et les performances environnementales.

En qualifiant d’erreur de droit cette appréciation des juges du fond, le Conseil d’État opère un contrôle substantiel de la motivation de la CNAC. Il confronte la qualification opérée par la CAA au contenu concret du dossier, y compris aux données chiffrées et indicateurs utilisés par la commission.

L’arrêt souligne ainsi la portée pratique des critères de l’article L. 752‑6 : la CNAC doit apprécier l’impact du projet sur :

• L’aménagement du territoire : localisation, intégration urbaine, équilibre entre polarités commerciales, effets sur le tissu existant ;
• Le développement durable : consommation d’espace, imperméabilisation, performance énergétique, émissions, gestion de l’eau et des déchets, insertion paysagère.

En validant un avis fondé sur des indicateurs concrets et contextualisés, la décision encourage les CDAC/CNAC à structurer des motivations riches, adossées à une base factuelle solide, et avertit les juridictions d’appel contre toute tendance à requalifier ces analyses en simples slogans « pro‑centre‑ville ».

3°/ Espèce Vaudry Distribution : La dispense d’AEC impose le strict respect de l’encadrement inhérent à l’ORT

La société Vaudry Distribution conteste le refus du Maire de Vire-Normandie de délivrer un permis de construire valant AEC pour un hypermarché « E. Leclerc » d’une surface de vente de 5.800 m² et d’un « drive » de 3 pistes d’une EAS de 137 m². L’assiette du projet étant sis dans le périmètre d’une opération de revitalisation de territoire (ORT).

Selon la requérante, son projet n’était pas soumis au régime de l’AEC de l’art. L. 752-1-1 du Code de commerce modifié par la loi Climat et résilience, son décret d’application n’étant opposable que depuis le 13 octobre 2022. Soit, postérieurement à sa demande de PC.

La Cour administrative d’appel de Nantes rejette la requête de la société Vaudry, au motif que l’opposabilité de l’art. L. 752-1-1 dans sa version loi Climat et résilience – qui prévoie que pour prétendre à la dispense d’AEC décrite par la version L. 752-1-1 de la loi du 23.11.2018 ALUR, les projets ne doivent pas être « considérés comme engendrant une artificialisation des sols au sens du V de l’art. L. 752-6 » – ne supposait pas un décret d’application.

Le Conseil d’État juge que l’arrêt de la CAA est entaché d’erreur de droit.

Le législateur a strictement conditionné l’entrée en vigueur des versions « Climat et résilience » de l’article L. 752-1-1 et du V de l’article L. 752-6 auquel il renvoie, à celle de leur décret d’application du 13 octobre 2022.

Autrement dit, seules les demandes de PC déposées à compter du 15 octobre 2022 étaient soumise au régime modifié de l’AEC.

Pour autant, le Conseil d’Etat rejette le pourvoi par la substitution de motifs suivante :

Si le projet de la société Vaudry Distribution était légalement dispensé de toute AEC au titre de la version Climat et résilience de l’art. L. 752-1-1 ; le terrain d’assiette est sis au sein d’un secteur d’intervention ORT correspondant à une « entrée de ville » et ne comprenant pas le centre-ville identifié par la convention-cadre de ladite ORT.

Dans de telles conditions, le projet ne pouvait bénéficier de la dispense d’AEC sur le fondement de l’article L. 752-1-1 dans sa version opposable le 19 octobre 2020 :

« 7. Toutefois, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond qu’ainsi que l’avait d’ailleurs retenu la CNAC dans son avis du 28 juillet 2022, le terrain d’assiette du projet litigieux se trouve au sein d’un secteur d’intervention de l’opération de revitalisation du territoire de Vire-Normandie dit  » secteur de l’Orient et quartier Saint-Nicolas « , dont il est constant qu’il ne comprend pas le centre-ville identifié par la convention-cadre de cette opération. Il résulte des dispositions de l’article L. 752-1-1 du code de commerce, citées au point 2, qu’un tel projet ne pouvait légalement bénéficier d’une dispense d’autorisation d’exploitation commerciale sur le fondement de ces mêmes dispositions. Ce motif, qui répond à un moyen invoqué devant les juges du fond et se dégage de faits constants, doit être substitué au motif retenu par l’arrêt attaqué, dont il justifie le dispositif »

Conclusion :

• Dans l’espèce Codim, la Haute juridiction sanctionne la dénaturation des pièces, rappelle l’impact juridique de avis défavorable de la CNAC fondé sur des motifs objectifs et sérieux, tout en recadrant l’usage des critères de L. 752‑6 ;
• Dans l’espèce Vaudry Distribution, elle corrige une erreur de droit sur le régime transitoire de la loi Climat et résilience, tout en procédant à une substitution de motifs fondée sur la stricte délimitation du centre‑ville en ORT.

Les deux arrêts convergent vers un même objectif : limiter les effets centrifuges des grands équipements commerciaux périphériques et favoriser les implantations compatibles avec la revitalisation des centres‑villes et la sobriété foncière.

• Dans l’espèce Codim, cette logique se manifeste par la valorisation des critères relatifs à l’animation du centre‑ville, à la consommation d’espace et aux impacts environnementaux.
• Dans l’espèce Vaudry Distribution, elle s’exprime à travers l’interprétation stricte du régime de dispense en ORT, réservée aux implantations réellement situées dans les centralités identifiées, ainsi que par la référence à l’article L. 101-2-1 du Code de l’urbanisme et à la loi Climat et résilience sur l’artificialisation des sols.

Le Conseil d’État se positionne ainsi comme régulateur de l’articulation entre politique commerciale, documents d’urbanisme, conventions ORT et objectifs environnementaux.

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